征收农村集体土地过程中发生的权属纠纷不能作为山林土地权属纠纷来处理
王敬文
摘要
为了国家工业化、城市化建设，人民政府不可避免要征收农民集体所有的土地（包括林地）。目前，人民政府征收农民集体土地的情况比较多，而且征收的面积比较大。有些土地原本没有开发，经济利益没有产生，在农民集体未知其会征收之前，这些土地谁也不去经营管理，也不发生土地所有权纠纷，但一旦知道这些土地会征收后，由于现行土地价格和征地补偿标准比以前要高出许多倍，在经济利益等综合因素的影响下，征地范围内农民集体之间的土地所有权纠纷爆发。这类纠纷，其名是争土地权属，其实是争土地补偿费。笔者认为，如在人民政府的征收决定已生效之时，这类纠纷还未最终处理完毕的话，就不能再作为山林土地权属纠纷来处理了。但就目前而言，这类纠纷在一定范围内有普遍性，如不及时解决，极有可能引发社会问题，现以林地所有权纠纷为例，就上述观点作如下分析，并提出决定办法，仅供同仁探讨。
主题词：农民集体土地 征收 土地所有权纠纷 土地补偿费分配纠纷
一、林地所有权转移的时间
根据物权法第28条规定，因政府的征收决定，导致物权变更的，自征收决定生效时发生法律效力。政府对农民集体土地征收的行为，是一种具体行政行为。根据行政法的一般原理，政府的具体行政行为一经作出并送达给行政相对人，即具有法律效力。也就是说，对拟征收范围内的农村集体土地，经有决定权的人民政府作出征收决定（具体体现为经批准的征地方案）并进行了公告，征收决定即发生法律效力，征收范围内的林地，无论是否有所有权纠纷，其所有权均由农民集体所有转变成国家所有。即林地所有权转移的时间点，是征收决定公告之日，不是土地补偿费分配之日。
二、征收决定公告之后的纠纷性质
人民政府作出征收决定并予以公告之后，征收决定即发生法律效力，其林地所有权已由农民集体所有转变为国有。根据《征用土地公告办法》和《湖南省征地程序暂行规定》等有关规定，在人民政府作出征收决定前，国土资源部门会对拟征地的权属、地类、面积以及地上建筑物面积、数量等现状进行调查，以便确定具体的补偿对象和补偿费用。农民集体林地所有权纠纷，也大多是在这时爆发。纠纷发生后，处理程序复杂，经历时间较长。政府为提高行政效率，早日达到行政目的，一般不会等到纠纷解决后才作出征收决定。而是从实际出发，先将纠纷范围内的土地补偿等费用交有关部门提存，并将纠纷交有关部门处理，继续依法定程序作出征收决定，待纠纷解决之后，该纠纷范围内的土地补偿费等费用才按有关规定予以发放。
由于征收决定公告之后，征收范围内的林地，无论是否有所有权纠纷，其所有权均由农民集体所有转变成国家所有，真正意义上的林地所有权纠纷已不复存在。当事人所争的不再是林地所有权，而是该块林地相应的土地补偿费。也就是说，纠纷的性质已发生了改变，由林地所有权纠纷转化成了土地补偿费分配纠纷，由物权纠纷转化成了债权纠纷。
三、征收决定作出并公告之后，如把这些纠纷仍作为山林权属纠纷来处理，将出现法律障碍和逻辑错误，并且还有可能出现新的纠纷隐患
在征收决定已作出并公告之后，这些纠纷如继续作为山林权属纠纷来处理，那么除调解之外，政府裁决是必经程序，裁决的客体是林地所有权，裁决的结果是将争议林地的所有权确定给纠纷当事人中的一方或在当事人中将争议林地的所有权进行分割，即政府的裁决，是对争议地的物权进行裁决；如政府对争议地范围内的土地补偿费进行裁决，即对争议地所涉的债权进行裁决，则超出了法律的授权范围，存在法律障碍；如政府对征收范围内争议地的林地所有权进行裁决，因争议地已征收，其林地所有权已属国有，在所有权问题上不存在争议，政府对林地所有权的裁决失去了裁决的基础。政府的裁决结果无论是归争议双方的哪一方，其林地所有权都是农民集体，将已属国有的林地又裁决给农民集体，是违法行为，同时在土地所有权结果问题上存在逻辑矛盾，还会带来新的纠纷隐患。
四、解决办法
人民政府的征收行为生效之后，征收范围内的林地所有权纠纷转化成农民集体之间的土地补偿费分配纠纷，这类纠纷仍属平等主体之间的债权纠纷。笔者认为，从建设社会主义法治国家的角度出发，有纠纷，就要有解决纠纷的法律途经。尽管现行的法律及司法解释，对这类纠纷如何解决，没有作出明确、具体的规定，但这类纠纷应归入人民法院的受案范围，将司法程序作为解决此类纠纷的最后途经。其理由是：
（一）根据民法一般原理，任何平等主体之间的民事纠纷，人民法院都应当有管辖权。在断案时，如没有直接的法律依据，则可以将法律原则及相似的法律作为依据。
（二）《民事诉讼法》第三条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定”。该规定虽然比较原则，但可理解为已将这类纠纷包括在人民法院的受案范围之内。
（三）《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]6号）中规定，承包地征收补偿费用分配纠纷属人民法院的受案范围。当然，该司法解释中规定的纠纷一方当事人是农民集体组织，另一方当事人是该农民集体组织内的成员。但从另一角度分析，既然这种农民集体组织与该组织内部村民之间的具有主体不平等性的纠纷，仍属人民法院的受案范围。那么，这类属平等主体的农民集体组织之间的纠纷就应属人民法院的受案范围。
所以，征地之后，这类由征地范围内的原农民集体林地所有权纠纷转化而成的土地补偿费分配纠纷，可以先协商、调解，如协商、调解不成，则由纠纷当事人向人民法院提起民事诉讼，或者由纠纷当事人直接向人民法院提起民事诉讼。
参考文献：
（1） 中华人民共和国物权法（2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过，主席令第62号公布，2007年10月1日起施行）。
（2） 中华人民共和国森林法（1984年通过，根据1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议修正）。
（3） 中华人民共和国土地管理法（1986年通过，根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议修正）。
（4） 《征用土地公告办法》， 2001年10月18日国土资源部第9次部务会议通过，中华人民共和国国土资源部令第10号公布，自2002年1月1日起施行。
（5） 湖南省征地程序暂行规定（湖南省人民政府办公厅湘政办发[２００５]５１号，二００五年十一月十七日公布）。
（6） 中华人民共和国民事诉讼法（１９９１年４月９日第七届全国人民代表大会第四次会议通过，根据２００７年１０月２８日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》第一次修正根据２０１２年８月３１日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》第二次修正）。
（7） 最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释（法释[2005]6号）。
注：
作者系资兴市人民政府山林权属纠纷调处办公室工作人员。
地址：资兴市林业局院内。邮码：423400。
电话：0735－3335432.
2013年1月7日
广西壮族自治区建设工程勘察设计管理条例
广西壮族自治区人大常委会
广西壮族自治区建设工程勘察设计管理条例
广西壮族自治区人大常委会
《广西壮族自治区建设工程勘察设计管理条例》已由广西壮族自治区第九届人民代表大会常务委员会第十次会议于1999年3月26日通过，现予公布，自1999年5月1日起施行。
第一章 总则
第一条 为规范建设工程勘察设计活动，加强对建设工程勘察设计的管理，保证建设工程质量，保障公民生命财产安全，维护社会公共利益，保护建设工程勘察设计活动当事人的合法权益，根据法律、法规的有关规定，结合本自治区实际，制定本条例。
第二条 在本自治区行政区域内从事建设工程（以下简称工程）勘察设计活动以及对工程勘察设计活动进行监督管理的，应当遵守本条例。
第三条 本条例所称工程勘察，是指根据工程建设目标，通过对地形、地质及水文等要素进行测绘、勘探、测试及综合分析评定，查明工程建设场地和有关范围内的地质地理环境特征，提供建设所需要的勘察成果资料及其相关的活动。
本条例所称工程设计，是指根据工程建设目标，运用工程技术和经济方法，对工程的工艺、土木、建筑、公用基础设施、环境等系统进行综合策划、论证，编制建设所需的设计文件（含图纸、图表）及其相关的活动。
第四条 工程建设项目应当经过工程勘察设计。未经过工程勘察设计，不得进行施工。法律、法规另有规定的除外。
第五条 县级以上建设行政主管部门对本行政区域内的工程勘察设计实施统一监督管理。
交通、水利、电力、测绘等有关行政主管部门按照法律、法规的规定，在各自职权范围内对有关工程勘察设计实施监督管理。
第二章 工程勘察设计从业资格
第六条 从事工程勘察设计活动的单位，应当取得工程勘察设计资格证书（以下简称资格证书）。
第七条 申请资格证书，应当具备下列条件：
（一）有与其等级相适应的注册资本；
（二）有与其从事的工程勘察设计活动相适应的、具有法定执业资格的专业技术人员；
（三）有从事工程勘察设计活动必需的技术装备；
（四）法律、法规规定的其他条件。
资格证书的等级和申报程序，按国家、自治区的有关规定办理。
第八条 工程勘察设计单位变更名称、法定代表人或者停业、撤销、合并、分立的，应当在变更或者停业、撤销、合并、分立后30日内，到原资格证书审批部门办理有关手续。
第九条 从事工程勘察设计活动的专业技术人员应当依法取得相应的执业资格证书，并在执业资格证书许可的范围内从事工程勘察设计活动。
工程勘察设计人员不得同时受聘于两个以上勘察设计单位执业。
第十条 工程勘察设计单位不得允许个人或者其他单位以本单位名义承接工程勘察设计业务，不得转让、出租、出借本单位的资格证书、图签、印章。
第三章 工程勘察设计发包与承包
第十一条 工程勘察设计业务发包与承包，应当遵循公开、公正、公平的原则，不受地区、部门和所有制形式的限制。
第十二条 建设单位应当将工程勘察设计业务发包给持有相应等级资格证书的工程勘察设计单位，不得发包给个人或者未取得资格证书、未持有相应等级资格证书的单位。
第十三条 建设单位应当实行工程勘察设计项目招标投标。
工程勘察设计招标投标项目标准及管理办法，由自治区人民政府另行制定。
第十四条 县级以上人民政府确认的保密、抢险、应急的救灾等工程项目，可以不实行勘察设计招标投标。
第十五条 工程勘察设计单位必须在其持有的资格证书规定的资格等级或者业务范围内承包工程勘察设计业务。
个人和未取得资格证书的单位不得承包工程勘察设计业务。
任何单位和个人不得以科技咨询、技术服务等名义承包工程勘察设计业务。
第十六条 本自治区行政区域外持有资格证书的单位，需到本自治区承包工程勘察设计业务的，应当按照国家和自治区的有关规定，持有关证明文件到自治区建设行政主管部门办理验证登记手续后，再到工程项目所在地建设行政主管部门备案并接受属地管理。
自治区建设行政主管部门应当在接到有关文件后的15日内办理登记手续，不予登记的，应当书面说明理由。
第十七条 工程勘察设计业务可由两个以上工程勘察设计单位联合共同承包。参加联合共同承包的工程勘察设计单位都应当具有承包该工程勘察设计业务相应的等级的资格证书，并共同履行承包合同的义务，承担相应的合同责任。
第十八条 经发包方同意，工程勘察设计单位可以将其承包的工程勘察设计业务中部分单项工程，分包给其他具有相应等级资格证书的工程勘察设计单位。
工程勘察设计单位不得以任何形式将其承包的工程勘察设计业务转包给其他工程勘察设计单位。
第十九条 工程勘察设计的承包、分包合同应当采用书面形式并按照国家规定的格式签订。
发包方应当在合同签订后30日内，将合同报送县级以上建设行政主管部门备案。
第二十条 工程勘察设计收费应当执行国家和自治区规定的标准。国家和自治区没有规定收费标准的，由合同双方当事人约定。
第二十一条 建设单位及其工作人员在工程勘察设计发包中不得收受贿赂或者回扣、手续费等其他好处。
工程勘察设计单位不得利用向建设单位及其工作人员行贿或者给予回扣、手续费等其他好处承揽工程勘察设计业务。
第四章 工程勘察设计监督管理
第二十二条 工程勘察设计单位必须对其勘察设计的质量负责，承担相应的质量责任。
工程勘察设计单位应当建立质量保证体系，对工程勘察设计文件编制的全过程实行质量控制。
第二十三条 工程勘察设计文件的编制应当依据批准的项目工程可行性研究报告，符合有关法律、法规和规章的规定，执行国家和自治区工程建设的技术标准、规范、规程，并遵守合同的约定。
工程勘察设计单位有权拒绝发包方或者有关部门及其工作人员提出的违反前款规定的要求。
第二十四条 工程勘察设计文件的编制应当按程序分阶段进行，达到国家有关工程勘察设计所规定的质量要求。
工程勘察阶段划分应当与工程建设实际需要相适应，符合规划选址、可行性研究、设计、施工等要求。
工程设计阶段分为初步设计阶段和施工图设计阶段，城市大型民用建筑工程及技术要求较高的中小型民用建筑、城市雕塑等还包括方案设计阶段。
第二十五条 工程勘察设计单位不得推荐淘汰和不合格产品，不得指定使用特定单位的材料、构配件和设备。
第二十六条 工程勘察设计文件必须按国家有关规定，标明编制单位名称、勘察设计资格等级与专业类别、证书编号，有单位法定代表人或者技术负责人、本单位具有相应执业资格证书人员的签名，并加盖由自治区建设行政主管部门统一制作的工程勘察设计专用章。
第二十七条 工程设计文件应当分阶段经过审查批准方可实施。设计文件的审批由自治区人民政府规定的部门负责。
工程设计文件的审批部门应当对工程设计文件严格审查，对审查结果承担相应的责任。
第二十八条 工程建设中需要修改工程设计文件的，应当由原设计单位负责修改。经原设计单位同意，也可以委托给其他具有相应等级资格证书的设计单位进行修改。其他任何单位和个人不得擅自修改。
工程设计文件的修改涉及总平面设计、工艺流程、主要设备、总建筑面积、建设标准、总定员、总概算等主要内容的，应当报原工程设计文件审批部门批准后，方可修改。
修改设计文件的工程设计单位对工程设计文件修改部分的质量负责。
第二十九条 工程勘察设计单位应当配合工程施工，说明工程勘察设计意图，解释工程勘察设计文件，解决施工中因工程勘察设计而引起的技术问题，参加投产试运行、工程竣工验收。
重大、复杂的工程应当按规定派驻现场设计代表。
第三十条 工程勘察设计单位编制的工程勘察设计文件、计算机软件及其所持有的专利、专有技术等知识产权受法律保护，其他任何单位和个人不得剽窃、抄袭。未经原工程勘察设计单位同意，不得擅自出售、转让、重复使用。
第三十一条 建设行政主管部门应当会同有关部门加强对工程勘察设计质量的监督检查，并向社会公布检查结果。工程勘察设计单位应当接受建设行政主管部门及有关部门对工程勘察设计质量的监督检查。
第五章 法律责任
第三十二条 违反本条例的行为，法律、法规已有处罚规定的，从其规定；法律、法规没有规定的，依照本条例的规定处理。
第三十三条 违反本条例第十条规定的，责令改正，没收违法所得，并处以5000元以上1万元以下的罚款，可以降低资格等级；情节严重的，吊销资格证书。
第三十四条 违反本条例第十五条第一款规定，超越资格证书规定的等级或者业务范围承包工程勘察设计业务的，责令停止违法行为，没收违法所得，并处以2万元以上5万元以下的罚款，可以降低资格等级；情节严重的，吊销资格证书。
违反本条例第十五条第二款规定，未取得资格证书承包工程勘察设计业务的，予以取缔，没收违法所得，并处以2万元以上5万元以下的罚款。
违反本条例第十五条第三款规定以科技咨询、技术服务名义承包工程勘察设计业务的，责令停止违法行为，没收违法所得，并处以1万元以上5万元以下的罚款。
第三十五条 违反本条例第十八条规定，分包或者转包工程勘察设计业务的，责令改正，没收违法所得，并处以工程勘察设计承包总额5‰至10‰的罚款，可以降低资格等级；情节严重的，吊销资格证书。
第三十六条 违反本条例第二十一条规定的，对建设单位或者工程勘察设计单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十七条 建设单位违反本条例规定，有下列行为之一的，责令改正，可处以5000元以上3万元以下的罚款：
（一）将勘察设计业务发包给没有相应资格等级的工程勘察设计单位或者个人的；
（二）不按规定进行工程勘察设计项目招标投标的；
（三）工程项目未经过工程勘察设计就进行施工的；
（四）工程设计文件未经过审查批准就付诸实施的；
（五）勘察设计合同不按规定报送备案的；
（六）擅自修改工程勘察设计文件的。
有前款第（一）、（二）项行为之一的，其发包行为无效，并依法承担民事责任。
第三十八条 工程勘察设计单位违反本条例规定，有下列行为之一的，责令改正，可以并处5000元以上3万元以下的罚款，有违法所得的，予以没收；情节严重的，可降低其资格等级或者吊销资格证书；
（一）工程勘察设计单位变更名称、法定代表人或者单位停业、撤销、合并、分立等不按规定办理有关手续的；
（二）在工程勘察设计文件中推荐淘汰、不合格产品或者指定使用特定单位的材料、构配件、设备的；
（三）不按本条例第十六条规定办理验证登记手续的。
第三十九条 工程勘察设计单位因工作失误，造成勘察设计质量事故的，应当无偿补充勘察设计、修改完善勘察设计文件。给建设单位造成经济损失的，应当减收、免收勘察设计费，并承担相应赔偿。
第四十条 从事工程勘察设计的专业技术人员，未取得执业资格证书或者超越执业资格证书许可的范围，从事工程勘察设计活动的，或者同时受聘于两个以上工程勘察设计单位执业的，责令限期改正，可以并处1万元以下的罚款。
第四十一条 本条例规定的降低资格等级和吊销资格证书的行政处罚，由颁发资格证书的部门决定；其他行政处罚，由建设行政主管部门或者有关部门依照法律、法规规定在其职权范围决定。
第四十二条 工程勘察设计监督管理部门及其工作人员有下列行为之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）超越权限或者不按资格条件审批资格证书的；
（二）不按规定的权限、程序或者标准审批工程设计文件的；
（三）玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊或者索贿、受贿的。
有前款第（一）、（二）项行为之一，导致重大工程质量事故的，还要依法追究单位负责人相应的责任。
第六章 附则
第四十三条 本条例自1999年5月1日起施行。
1999年3月26日
