地质矿产部、劳动人事部关于地质矿产部门改革劳动制度问题的通知

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建设部


关于抓紧组织开展近期建设规划制定工作的通知



建规[2005]142号

各省、自治区建设厅，直辖市规划局（规委）：

　　近期建设规划是落实城市总体规划的重要工作，是对城市近期建设安排的基本依据。2002年，国务院《关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发[2002]13号）、国务院九部委《关于贯彻落实〈国务院关于加强城乡规划监督管理的通知〉的通知》（建规[2002]204号）都对此提出了明确的要求。各地按照要求，组织制定了到2005年的近期建设规划，对于充分发挥城市总体规划的宏观调控职能具有重要的作用。

　　当前，各地已经全面开始组织编制国民经济与社会发展“十一五”规划，为了配合国民经济与社会发展“十一五”规划的编制，保持城市总体规划与“十一五”规划的衔接和协调，强化城市总体规划对城市发展建设的控制和引导作用，各地必须高度重视做好近期建设规划工作，将近期建设规划制定工作作为当前城市规划工作的重点工作和任务。

　　一、加强领导，精心组织好近期建设规划的制定工作

　　近期建设规划是对城市近期发展建设进行控制和指导的基本法定依据，切实做好近期建设规划的制定工作，直接关系到保障城市发展建设的科学、有序，保证城市规划的严肃性。省、自治区建设厅要采取有力措施，加强对近期建设规划制定工作的指导和监督；城市人民政府要直接负责，按照政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则，做好规划制定的组织工作；城市的城乡规划行政主管部门要做好近期建设规划编制的具体组织工作，加强对近期建设规划成果的论证和审查工作。

　　城市人民政府批准近期建设规划前，必须先报同级人民代表大会常务委员会审查。批准后的近期建设规划必须报城市总体规划批准机关备案，其中由国务院审批城市总体规划的，报建设部备案。

　　二、统一思想，明确近期建设规划制定的基本任务和原则

　　近期建设规划的基本任务是：依据城市经济社会发展“十一五”规划提出的发展目标，根据城市的资源条件、自然环境、历史情况、现状特点，明确城市近期（2006年至2010年）的发展重点和实施时序，确定城市近期内的发展规模、发展方向和空间布局，自然资源、生态环境与历史文化遗产的保护目标，提出城市近期内重要基础设施、公共服务设施的建设时序和选址，城市生态环境建设安排等。

　　编制近期建设规划，必须坚持以科学发展观为指导。要按照加强和改善宏观调控的总要求，统一思想，深入研究，科学论证，坚持实施可持续发展战略，正确处理好近期建设与长远发展，资源环境条件与经济社会发展的关系，注重自然资源、生态环境与历史文化遗产的保护，切实提高规划的科学性和严肃性。

　　编制近期建设规划，必须对城市现状及存在的主要问题进行全面分析和评价，在此基础上，确定近期建设规划的工作重点。规划确定的发展目标，必须符合城市资源、环境、财力的实际条件，适应市场经济发展的要求。要从完善城市综合服务功能、维护城市公共利益和公共安全、改善人居环境出发，合理确定城市近期重点发展的区域和功能布局，城市基础设施、公共服务设施、经济适用房建设以及危旧房改造的安排。

　　编制城市近期建设规划，必须依据经国务院同意的原则和标准，对各类开发区进行全面整顿。要根据不同地区经济发展水平、行政区划、生产力布局、资源与环境条件，按照“布局集中、用地集约、产业集聚”的要求，综合考虑并明确各类开发区的数量、类型、规模和位置等，将其纳入城市统一规划和管理。对于发展缓慢、严重破坏城市生态环境、以及与开发区概念不符的各类园区，要限期撤销，并将其纳入规划进行统筹安排，实施统一规划管理。

　　编制近期建设规划，不得违背城市总体规划确定的强制性内容，并注意保持与城市经济社会发展“十一五”规划和土地利用总体规划的衔接和协调。

　　三、按照分类指导的原则，坚持突出近期建设规划制定工作

　　做好新一轮近期建设规划的制定工作，是当前城市规划工作最重要的任务。各级城市人民政府都应当将城市规划工作的重点放到精心组织近期建设规划制定工作上，确保在2006年一季度前完成城市近期建设规划的制定和报备案工作。

　　现行城市总体规划期限已经到期的城市，应当抓紧新一轮城市总体规划的修编，并将近期建设规划作为总体规划的重要组成部分，按照法定程序尽快报批。现行城市总体规划期限没有到期的城市，要将工作的重点放在组织制定新一轮近期建设规划工作上。确有修编城市总体规划需求的城市，根据实际情况，经规定程序认定后，可以组织开展城市总体规划修编的前期研究工作。

　　城市近期建设规划是城市近期发展建设的法定依据，凡在规定期限内未按要求完成近期建设规划制定和备案工作的，停止新申请建设项目的选址，项目不符合近期建设规划的，城乡规划行政主管部门不得核发选址意见书。

　　各地要高度重视近期建设规划工作的重要性和紧追性，抓紧组织制定工作。建设部将把近期建设规划制定工作组织情况，作为城市总体规划实施效能监督的重点，对由国务院审批城市总体规划的城市的近期建设规划制定工作进行检查和督促。各省、自治区建设厅要切实做好近期建设规划制定的部署、指导和督促工作。

中华人民共和国建设部
二○○五年八月十七日


行政诉讼法第五十四条第四项规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更。”这项规定确认了显失公正是一个独立的司法审查标准，同时也赋予人民法院在行政审判中的司法变更权。行政处罚显失公正，是指行政主体在自由裁量权限范围内作出的行政处罚的幅度明显的不适当、不合理，存在畸轻或畸重，违背行政处罚法第四条第二款规定的“过罚相当原则”。


一、正确区分公正与公平


对行政处罚显失公正的界定，法无明文规定，学者们一般认为是指这样的情景，如行政处罚畸轻畸重，同种情况不同对待或者不同情况同种对待，处罚超出必要限度等。初看起来，似乎不无道理。实践中主要表现为行政相对人认为在某种相同的违法情形下，行政机关对自己作出行政处罚而对他人没有作出行政处罚或者对他人作出较轻的行政处罚而提起行政诉讼。如治安行政案件中两人互殴，公安机关处罚其中一人而未对另一人作出处罚。如果此种情形构成显失公正的话，那么经法院审理查明，根据事实和法律的标准而不是以同案的其他人的行为为标准来判断，相对人确有违法行为，行政机关对其作出的行政处罚符合事实和法律规定，此时法院如何变更？显然，同种情况不同对待或者不同情况同种对待是不公平的，但该行政决定又是公正的。香港大法官李宗锷在通俗本法律丛书《香港法律大全》中谈道：“公正和公平是两个不同的概念。譬如有五部汽车在同时同地违例泊车，警员只检控其中一部汽车的司机，该名被告司机可能抱怨，检控不公平，因其他相同违法者没有被同时检控。但法庭只有该名被告的案件，法官只能根据该名司机的所作所为，判决他是否违例泊车。如果事实上该司机的确违例泊车，法庭将他定罪便是公正的判决。其他违例泊车的司机没有受罚，虽然对被告司机而言不公平，却不算司法不公正。”从以上微观角度出发重新审视公正的基本含义，行政诉讼变更判决所适用的显失公正，仅适用于行政处罚畸轻畸重的情形，而不包括行政处罚显失公平的行为，即不包括同种情况不同对待、不同情况同种对待及处罚超出必要限度的情况。


二、行政处罚显失公正的判定


前面已经分析过，行政处罚显失公正仅适用于行政处罚畸轻畸重的情形。除了这一适用范围外，行政审判中对行政处罚显失公正的审查判定还需要注意以下两方面：


1．法定的处罚幅度是衡量行政处罚是否显失公正的法律标准


现有的法律、法规多数都明确规定了行政处罚幅度，如果行政机关的行政处罚超过法律、法规规定的处罚幅度，就应属于显失公正。如《中华人民共和国治安管理处罚条例》第四十三条第二款规定，有下列情形之一的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款：结伙殴打、伤害他人的；殴打、伤害残疾人、孕妇、不满十四岁的人或者六十周岁以上的人的等。如果公安机关根据违法行为的性质、情节、对社会的危害程度等因素综合考虑，在自由裁量权的幅度范围内对上述情形之一的违法者作出治安行政处罚，就不属于显失公正。但如果公安机关对上述情形之一的公民作出拘留十五日以上行政处罚或者一千元以上罚款的行政处罚，就应属于显失公正，因为他突破了法律规定幅度。


2．确定的违法事实是衡量行政处罚是否显失公正的前提


当法律、法规规定的处罚幅度较宽或没有规定处罚幅度时，行政主体可以根据违法行为的具体情况作出相应的行政处罚，但前提是行政主体作出行政处罚所认定的违法行为事实清楚、责任明确。如《公路管理条例》规定，对不按照国家规定缴纳养路费的，公路主管部门可以区别情况责令其补交并处以罚款。这里就没有规定罚款幅度，此种情况无法依法律规定的处罚幅度确定行政处罚是否显失公正，必须根据确定的违法事实，全面衡量，综合分析。


（作者单位：河南省开封市龙亭区人民法院）