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从退补情况析公诉引导侦查取证机制

北京市顺义区人民检察院 卢桂荣、郭小锋

【内容摘要】本文通过实证研究，发现刑事司法实践中存在大量退回补充侦查和侦查部门撤回案件的现象，进而发现与侦查部门的侦查意识、态度和谋略相关。因此，通过对问题的深入研究，需求解决这一问题的对策，也即公诉引导侦查取证。
【关键词】 补充侦查 一次退补 二次退补 公诉引导侦查


为更好地适应庭审改革对公诉证据的要求，积极探索“侦、检”配合的新举措，我院公诉处对近两年来受理侦查部门移送审查起诉案件的退补情况进行调研、分析，以求提高办案效率。
一、两年来退补案件的分析
（一）基本情况
2001年顺义检察院共受理侦查部门移送审查起诉案件468件[1]，其中退补案件95件（包括侦查部门撤案或建议侦查部门撤案11件）占22.9%：一次退补案件78件；二次退补案件17件。2002年我院共受理侦查部门移送审查起诉案件611件，其中退补案件187件（包括侦查部门撤案或建议侦查部门撤案25件）占30.5%：一次退补案件148件；二次退补案件39件。
数据表明：司法实践中，退补案件无论绝对值还是相对值均呈现上升态势。
（二）基本特点
1、从补充侦查事项上看，多而集中。在2002年退补的187起案件中，绝大部分要求补充侦查的事项为犯罪嫌疑人身份证明、赃物移送、证人证言、抓获经过以及排除证据矛盾，而就法律手续、法律程序、强制措施等方面要求补充侦查事项相对较少。
2、从补充侦查案件类型来看，一人多起、多人多起案件较多。在2001年退补的95起案件中，其中58起是属于一人多起或者多人多起案件，占61.05%。因为此类案件相对于一人一起的案件比较复杂，难免会顾此失彼。
3、从补充侦查案件性质来看，多为抢劫、盗窃、故意伤害、强奸案件。2001年退补的95起案件中有67起为该四类案件，而2002年退补的187起案件中有134起为该四类案件。
4、从补充侦查质量来看，一次补侦质量较高，二次补侦质量相对较低。2001年经一次补充侦查起诉的为82.11%，2002年经一次补充侦查起诉的为79.14%；2001年经二次补充侦查起诉的为29.41%，2002年经一次补充侦查起诉的为35.89%。
（三）具体特征
1、一次退补具体特征
一是事实清楚，主要证据充分，缺少辅助证据材料。如赃物未随案移送、未附送身份证明材料、缺少抓获经过等。根据公诉部门证据标准，此证据材料直接与案件定性相关联，如身份证明材料证实犯罪嫌疑人的刑事责任年龄[2]，而在某些案件中刑事责任年龄决定罪与非罪、罪轻与罪重。因此，要求侦查部门进行补侦，既是保护诉讼参与人合法权益的要求，更是公正执法的需要。
二是事实不清，主要证据不足。尤其在共同犯罪中，仅有同案犯罪嫌疑人口供，虽供述趋向一致，但无相应物证、书证或视听资料加以印证情况，一般要退回侦查部门补充侦查。例如，高某、路某、李某涉嫌职务侵占一案，三犯罪嫌疑人所作供述能够相互印证，但缺少相关的帐目、对帐单、收据凭证等书证材。此种情况，不符合提起公诉标准，因此需要退回侦查部门进行补充侦查。
三是事实不清，证据不足。主要表现为：在多人、多起的复杂案件中，犯罪嫌疑人前后供述矛盾、同案犯之间供述不一致以及口供与证人证言之间矛盾的情况较多。例如，我们办理崔某等人抢劫、盗窃案时发现，在案卷中存在同一时间、同一地点李某分别同崔某和田某盗窃摩托车的供述，又有证据证实崔某与田某根本不相识也没有共同实施盗窃行为，故存在明显矛盾，而侦查部门对此未加以排除直接移送检察机关。
四是个别承办人将退补作为缓解工作压力的手段，即以退补为由借用侦查机关的办案期限来缓解工作压力的现象。因为按照刑诉法第140条规定，人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。而对于补充侦查的案件，应当在一个月以内补充侦查完毕。补充侦查以二次为限。这样，在案件数量多的情况下，容易导致个别办案人员随意行使退查自由裁量权。
2、二次退补具体特征
一是补侦质量不高，退而不查，或查而不清。表现为：一方面侦查人员未按照退补提纲要求进行补侦，可以找的证人不去找、可以查的物证、书证不去查，往往以“查不清，找不到”为由，用工作说明来敷衍；另一方面虽进行了补侦，但不到位，反局限于机械地询问证人，补查的书证内容不清，证明力弱[3]。例如张某某等人强奸案，检察机关制作的退补提纲中明确要求补侦案发当晚在现场的证人证言材料，以证实行为人的犯罪事实。但从侦查部门补查重报的材料看，证人所言要么不清楚，要么轻描淡写，其证明力极弱。
二是形式大于内容，为补侦而补侦。侦查部门往往根据公诉部门制作的退补提纲，象征性地开出补侦“药方”。在李某等人涉嫌寻衅滋事案的补侦卷中，我们看到，一侦查员从9：50--17：50几乎没间断地在询问证人，而且在14：20--15：50和14：10--16：10的两份询问笔录中均有该侦查员签字，违背了基本的取证形式合法性原则。
三是侦查部门补侦不能，坚持重报。由于侦查人员在初查中，缺乏针对性、系统性，错过了固定证据的最佳时机，随着时间推移，有些证据材料即使补充侦查证据也难以收集，甚至不能收集。例如邢某故意伤害案，在案卷移送审查起诉之前，被害人张某其前后3次陈述存在明显矛盾以及在场证人施某证言也是前后矛盾，侦查人员没有及时核实并补充证据。由于时间推移，记忆模糊甚至遗忘，故两次退回公安机关均于事无补。
（四）主要原因
1、侦查队伍结构变化和侦查机构内部改革所致
从顺义区刑侦人员的年龄上看，近年来刑侦人员队伍结构趋于年轻化，活力强、干劲足，应该说这种变化在保障人民的安全和促进社会的稳定方面具有不可低估的作用。但由于其程序意识、证据意识、庭审意识相对较弱，实践中存在案件告破但质量不高的现象。从侦查机关内部机构改革上看，2001年年终，顺义区公安分局进行机构改革，实行侦查、预审合一。过去预审担负着案件深掘和公诉前置的职能，一定程度上保证了侦查的质量；现在“侦审一体化”寓预审于侦查中，改革的初衷是为避免取证的盲目性、无序性，但根据我院2001年和2002年两年来案件退补情况分析，侦审一体化的工作模式仍亟待完善。虽然在2002年下半年，又成立了预审大队，但在人员配合，财、物保障上仍不理想，影响了预审功能的发挥。
2、侦查机关缺乏必要的奖惩量化考核制度
从公安机关关于干警奖惩量化考核制度规定上看，案件侦破常与侦查人员奖惩直接挂钩，而与最终能否提起公诉联系并不大。经济杠杆无形中导致侦查人员形成“重破案，轻审查”的思维模式，影响了证据收集和固定的质量。
3、庭审制度改革，确立“证据为中心”庭审模式
从法院庭审改革来看，新的庭审模式强化了控方的举证责任。在庭审过程中，公诉人要围绕起诉书所指控的事实、罪名全面举证，并就证据是否真实、充分，来源是否合法等问题，与被告人及辩护人展开法庭辩论。如果法庭认为证据不足，可以当庭作无罪判决。这无疑增加公诉人指控的难度，故而公诉人在审查起诉时要严格依照起诉条件，对证据的关联性、真实性、充分性以及来源的合法性进行全面、认真地审查。
4、侦查人员证据意识、侦查意识和责任意识不强
从移送的案卷材料来看，“人证”仍是侦查的中心。而“人证就像水上的浮萍，物证、书证却能够固定浮萍”，但在刑事侦查实践中，侦查员往往对物证和书证重视程度不够，尤其表现为物证的提取过程。例如在故意杀人案件中，行为人用刀将被害人杀害，刀在现场，并且刀上粘有被害人的血液。侦查步骤应为：第一步提取刀上指纹，进行鉴定，将行为人和此刀联系起来；第二步鉴定刀上的血液，将被害人和此刀联系起来；第三步对此刀进行妥善保管，以备当庭出示。但我们在办案中发现，目前侦查实践针对此类案件通行的做法是讯问犯罪嫌疑人刀的特征，收集相关证人证言以及随案移送的刀，未能体现出此刀的特殊性。此外，在提取刀时忽视了物证的提取形式和必要保全：多人直接触摸，甚至有的锈迹斑斑。这样，如何能够起到证明作用？
从侦查讯问的技巧上看，直接和诱导方式时有发生。如“当时，你手里没拿工具？”与“当时，你手里有没有拿工具？”不一样。行为人正在犹豫交代之际，经侦查员的诱导提醒立即否认，反映出侦查人员的侦查意识、侦查思路不明。
从卷宗笔录和《起诉意见书》的制作上看，有些多人、多起案件的卷宗笔录和《起诉意见书》较为零乱。审查起诉此类案件时，不得不在理清头绪上耗费大量时间，因为部分案卷并不是按讯问或询问的先后顺序来装订，移送的案件事实也不是根据时间发生的先后顺序加以列举。在某种意义上，也体现出侦查人员的责任意识不是很强，抱有对检察机关的依赖心理。
5、侦查部门对审查批捕工作的误解
侦查部门对审查批捕工作的误解主要表现为两种倾向：一是将侦查监督部门对犯罪嫌疑人的批准逮捕标准视为公诉标准，不再注重案件证据的进一步审查，直接移送公诉部门；二是将侦查监督部门对犯罪嫌疑人批准逮捕的罪名等同于起诉罪名，即便原先对罪名有不同的认定，也完全依照侦查监督部门的意见收集证据，对案件可能涉及其他罪名的证据不再收集[4]。实质上诉讼各阶段对证据要求的标准、等级是不一样的，随着诉讼的不断深入对证据的要求也相应越来越高。例如张某抢劫案，侦查监督部门以故意杀人和抢劫两罪名批准逮捕后，公安机关也即以故意杀人和抢劫两个罪名移送至公诉部门。经认真审查发现，依据公诉的证据标准和所有的证据材料应定张某抢劫罪。这种情况说明侦查部门在收集证据时，起诉意识、庭审意识有所欠缺。
二、公诉引导侦查的必要性及分析
（一）对公诉引导侦查的法理分析
在刑事诉讼中，侦查部门与公诉部门共同履行追诉职能即“大控方”的角色。
一是从诉讼阶段上看，侦查环节处于诉讼的起始阶段，其特征为：收集、固定证据能力较强，但远离审判阶段，把握证据要求能力相对较弱；公诉环节处于诉讼的中间阶段，其特征为：收集、固定证据能力弱于侦查环节，因衔接审判环节，具有较强的证据把握能力。若将侦查环节的侦查优势和公诉环节把握证据标准能力的强项有机结合起来，一方面可以克服侦查证据的盲目性、无序性和不稳定性以及司法资源浪费的现状，另一方面也体现“检、警一体化”的大控诉模式。
二是从诉讼流程上看，侦查部门负责“提出主张”，公诉部门负责“证明主张”，其目的和任务具有同一性。侦查部门收集证据直接为公诉作准备，而公诉部门代表国家提起公诉也离不开侦查的证据材料，共同承担诉讼的风险。因此，从此意义上讲，侦查与公诉是一体的。
三是从侦查制度的来源看，侦查制度的独立源于国家公力救济的垄断。在国家公力救济之前，其侵权行为[5]（含概违法犯罪行为）诉讼方式是双方当事人必须亲自到场，原则上不得委托他人代理[6]的私人救济，侦查与起诉均由当事人自己完成。随着私刑权的禁止和国家对刑罚权的垄断，侦查与公诉相对分离开来，成为独立的部门。据此可知，侦查与公诉的一体化具有历史渊源。
（二）对公诉引导侦查的现实分析
1、公诉引导侦查是新型检警关系的需要
目前司法实践的现状以“侦查为中心”的流水线型诉讼构造，决定了检察机关不但无权主导侦查，还要受制于侦查部门[7]。在这种诉讼构造下，检察机关对侦查活动难以进行有效的动态监督，而侦查部门也困于提供优势的动态协作。现行诉讼构造和侦控模式的缺陷表明，必须对其进行改革。而改革的方向应由“侦查为中心”变为“审判为中心”、由“检察机关不主导侦查”变为“检察机关主导侦查”。这种新型的诉讼结构和侦控模式，有效地监督侦查活动，强化检警互动协作。
陕西省人大常委会


陕西省民营科技企业条例
陕西省人大常委会


（1996年4月25日陕西省第八届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过 1996年4月25日公布 1996年7月1日起施行）

目 录

第一章 总 则
第二章 设立、认定、变更与终止
第三章 权利和义务
第四章 鼓励与扶持
第五章 法律责任
第六章 附 则

第一章 总 则
第一条 为了发展民营科技企业，保障民营科技企业的合法权益，促进科技与经济相结合，根据《中华人民共和国科学技术进步法》和有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例所称民营科技企业，是指以科技人员为主体，按照自筹资金、自愿组合、自主经营、自负盈亏原则创办和经营的，主要从事技术开发、技术转让、技术咨询、技术服务和科技成果产业化业务的经济实体。
第三条 本条例适用于本省境内实行集体经济、合作经济、股份制经济、个体经济、私营经济的民营科技企业。
第四条 民营科技企业应当做到产权关系明晰、组织制度健全、经营机制完善、企业行为规范。
第五条 民营科技企业的合法权益和正当经营活动，受国家法律保护。
第六条 各级人民政府应当把发展民营科技企业纳入本行政区域国民经济和社会发展规划，加强管理，综合协调，扶持引导，完善服务措施，保障民营科技企业健康发展。
第七条 县级以上地方各级人民政府科学技术行政管理部门归口管理民营科技企业，负责民营科技企业的政策指导、科技立项、成果鉴定、成果奖励、技术职称评审以及资格认定、年检、统计等管理和服务工作。其他有关行政管理部门，按照各自的职责，加强对民营科技企业的扶持和
引导，依法进行管理和监督。
第八条 各级人民政府对在创办、领办民营科技企业中做出显著成绩和突出贡献的单位和个人，应当予以表彰、奖励。


第二章 设立、认定、变更与终止
第九条 设立民营科技企业除应符合本条例第二条、第三条的规定外，还应当具备下列条件：
（一）符合国家产业政策和技术政策；
（二）有与业务相适应的专职从业人员，其中科技人员一般应达到百分之二十以上；
（三）符合法律、法规规定的设立企业的其他条件。
第十条 民营科技企业须经县级以上人民政府科学技术行政管理部门按照科技企业的管辖权限予以认定。
第十一条 申办民营科技企业，依照有关规定，按下列程序履行审批和登记：
（一）向县级以上人民政府科学技术行政管理部门申请办理设立科技企业审批手续；
（二）向工商行政管理部门申请办理注册登记；
（三）向税务部门办理税务登记；
（四）向原审批部门申请办理科技企业认定，领取科技企业证书。
第十二条 民营科技企业的合并、分立、变更登记以及终止注销登记事项，依照法律、法规的规定办理有关手续，并报原审批部门予以认定或者备案。
第十三条 法律、法规对企业的设立、合并、分立另有报批规定的，按有关规定办理后，再分别按本条例第十一条、第十二条的规定办理有关手续。
第十四条 民营科技企业合并、分立或者终止时，必须依法清理财产和清算债权、债务。

第三章 权利和义务
第十五条 民营科技企业依法享有下列权利：
（一）占有、使用、收益和处分本企业的财产；
（二）对本企业的生产经营自主决策；
（三）申请承接国家和地方科技计划项目，与有关单位或者个人签订供求合同；
（四）依照国家规定申请进出口经营权、境外投资权，或者在境外设立分支机构、销售网点；
（五）依照国家规定从境外引进资金、技术、人才和设备，或者与外商合资经营、合作经营；
（六）除国家和本省对价格管理另有规定的以外，对本企业的产品、劳务实行自主定价，或者与需求者协商议价；
（七）与其他经济组织互相参股、联营、合并、兼并；
（八）决定本企业的机构设置、人员编制、劳动组织形式、人才招聘和用工办法；
（九）决定本企业工资、奖惩制度和利润分配办法；
（十）拒绝任何单位在法律、法规和国家有关规定之外向企业摊派人力、物力、财力。
第十六条 民营科技企业应当履行下列义务：
（一）遵守法律、法规和本条例；
（二）依法经营，照章纳税；
（三）保守国家秘密，服从和维护国家利益；
（四）依法履行合同；
（五）保证产品质量和服务质量，对用户和消费者负责；
（六）依法建立健全会计、审计、统计制度，按时编报财务、统计报表；
（七）执行国家有关劳动生产安全、社会养老保险的规定，完善劳动保护和环境保护措施；
（八）组织职工培训，提高职工专业技术水平和素质；
（九）保障工会依法活动，维护职工合法权益；
（十）接受政府有关部门的指导、管理、监督和企业资格年检。

第四章 鼓励与扶持
第十七条 鼓励高等学校、中等专业学校的研究生、毕业生和经所在的国家机关、社会团体、企业、事业单位批准的科技人员到民营科技企业工作，其人事档案管理和工龄计算按有关规定执行。
允许国有企业、科研院所、高等学校的在职科技人员，在保证完成本职工作和不侵犯本单位技术权益、经济利益的前提下，利用业余时间到民营科技企业工作，取得合理报酬。
鼓励其他非在职的科技人员到民营科技企业工作。
第十八条 鼓励在国外的科技工作者和留学人员来本省创办、领办民营科技企业或者到民营科技企业工作，并按有关规定给予优惠待遇。
第十九条 鼓励和支持民营科技企业与科研院所、高等学校、国有企业、乡镇企业联合进行资源开发和技术开发。
第二十条 鼓励民营科技企业实行各种形式的股份制。科技人员可以其合法的专利技术、非专利技术折价入股。
第二十一条 民营科技企业向银行、信用社及其他金融机构贷款，与国有企业享有同等待遇。
第二十二条 在民营科技企业集中的地区，经人民银行批准，可以组建科技信用社、风险投资公司，或者设立民营科技企业发展互助基金。
第二十三条 民营科技企业的技术开发费，可以按实际发生额计入成本费用。
第二十四条 民营科技企业在科技立项、成果鉴定、成果奖励及专业技术职称评定等方面，享有与国有企业、事业单位同等的待遇。
第二十五条 民营科技企业按国家有关规定享受减免税的优惠待遇。减免税所得应当作为企业的发展基金，主要用于科学研究、技术开发和扩大再生产。
第二十六条 民营科技企业人员出入国境进行科技考察、学术交流、科技展览、商务等活动，经所在地科学技术行政管理部门审查后，报有关主管部门办理审批手续；一年内多次出入国境的，在本年度内，可以一次审批多次有效。
第二十七条 外省来本省到民营科技企业工作，做出突出贡献的科技人员和管理人员，按本省户口管理办法优先解决本人及其配偶、子女在当地入户或由农业户口转为非农业户口。
第二十八条 民营科技企业可以依法成立民营科技企业家协会、行业协会等社团组织。

第五章 法律责任
第二十九条 对弄虚作假取得民营科技企业资格的，由原认定其资格的科学技术行政管理部门责令改正，并可暂扣或者吊销其科技企业证书、没收违法所得。
第三十条 民营科技企业未经工商行政管理部门核准登记，擅自进行生产经营的，或者向登记部门隐瞒真实情况，骗取登记的，由工商行政管理部门依法给予行政处罚。
第三十一条 民营科技企业生产、销售伪劣产品，给用户和消费者造成财产损失、人身损害的，除依法承担民事责任外，分别由技术监督部门、工商行政管理部门依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十二条 民营科技企业不按规定接受科技企业资格年度检验的，由科学技术行政管理部门予以警告，并限期接受检验；逾期仍不接受检验的，或者连续两次检验不合格的，吊销其科技企业证书。
第三十三条 民营科技企业侵害他人或者被他人侵害科学技术成果权和其他知识产权的，窃取、泄露国家技术秘密的，依照有关法律、法规的规定处理。
第三十四条 行政管理部门及其工作人员在执行处罚时，必须依照法律、法规规定进行。
当事人对行政处罚不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院起诉。
第三十五条 国家机关及其工作人员违反本条例规定，侵害民营科技企业合法权益造成损失的，由其所在单位或者上级主管部门予以处理，并应依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附 则
第三十六条 国有民营科技企业参照本条例执行。
第三十七条 本条例实施中具体应用的问题，由省科学技术行政管理部门负责解释。
第三十八条 本条例自1996年7月1日起施行。



1996年4月25日